北京市殡葬设施专项规划（上）（2021年 — 2035年）

北京市殡葬设施专项规划（上）（2021年 — 2035年）京民社管发【2021】52号总 则第1条 编制目的为深入落实党中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，牢牢把握首都城市战略定位，建设国际一流的和谐宜居之都，贯彻国家殡葬管理改革的方针。

总 则第1条 编制目的为深入落实党中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，牢牢把握首都城市战略定位，建设国际一流的和谐宜居之都，贯彻国家殡葬管理改革的方针政策，完善殡葬设施布局，加强殡葬设施用地规范管理，指导各区殡葬设施专项规划编制，并为后续各级各类殡葬设施的建设与管理提供依据，按照市委市政府统一部署，由北京市民政局、北京市规划和自然资源委员会组织编制本规划。

第2条 指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，围绕建设创新、惠民、绿色、文明殡葬，践行新发展理念，全面深化改革，以满足人民群众殡葬服务需求为导向，以提升殡葬服务能力和水平为保障，以创新殡葬管理体制机制为动力，扩大殡葬服务供给，优化调整殡葬设施布局，提升殡葬服务管理水平，构建覆盖城乡、供给扩大、规范优质的殡葬服务体系，健全党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的协同治理机制，推动形成文明健康、绿色生态的殡葬新风尚，为北京落实“四个中心”城市战略定位、履行“四个服务”基本职责、实现“建设国际一流的和谐宜居之都”的发展目标提供有力保障。

第3条 规划理念1.坚持以人民为中心把以人民为中心、满足群众殡葬需求作为出发点和落脚点，从切实解决好群众普遍关心的突出问题出发，聚焦群众殡葬方面的所急所需，坚持推进殡葬改革与完善殡葬服务供给相结合，优化殡葬资源配置，完善殡葬服务网络，建立基本殡葬服务制度，确保实现人人享有公益性基本殡葬服务。

2.坚持生态文明理念始终把绿色文明理念贯彻殡、葬、祭全过程，倡导节约资源、绿色生态的安葬方式，尊重生命，维护逝者尊严，加强散埋乱葬源头治理，规范安葬行为，引导节地生态安葬，促进人与自然和谐共生3.坚持改革，移风易俗。

把尊重生命、传承精神、生态文明的理念贯穿于殡葬改革全过程，贯彻社会主义核心价值观，弘扬优秀传统殡葬文化，发挥礼仪教化作用，把文明节俭治丧、节地生态安葬、文明低碳祭扫转化为人们的情感认同和行为习惯，树立殡葬新礼俗、新风尚。

第4条 规划依据1.《中华人民共和国城乡规划法》2.《中华人民共和国土地管理法》3.《中华人民共和国环境保护法》4.《中华人民共和国文物保护法》5.《殡葬管理条例》6.《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

7.《北京市城乡规划条例》8.《北京市殡葬管理条例》9.《北京城市总体规划（2016年—2035年）》10.《中共北京市委 北京市人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》11.《关于推行节地生态葬的指导意见》（民发〔2016〕21号）

12.《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》（民发〔2018〕5号）13.其他相关法律法规及政策文件第5条 规划范围规划范围为北京市行政辖区，总面积为16410平方公里第6条 规划期限规划期限为2021年至2035年，近期到2025年，远景展望到2050年。

第7条 重点内容本次规划坚持从实际出发，突出规划层次性及刚弹结合的管控原则，以“定原则、定总量、定结构”为主要任务，确定殡仪馆和经营性公墓的分类管控要求，提出公益性公墓的布局原则公益性公墓的具体布局方案由各区殡葬专项规划按照本规划提出的标准和要求进一步研究确定，并结合相关乡镇国土空间规划、控制性详细规划、村庄规划等明确用地边界和相关规划指标，最终实现落图、落地。

第一章 规划理念与目标贯彻殡葬改革方针，落实新总规要求，明确全市殡葬设施建设目标、原则及核心指标，不断提高殡葬设施建设水平，满足城乡居民多层次、多元化的殡葬服务需求，维护逝者尊严和公共利益，促进社会主义精神文明和生态文明建设，保障首都殡葬事业健康、可持续发展。

第8条 规划原则1.创新理念、示范引领借鉴国内外殡葬设施规划、建设和运营管理经验，以先进的理念指导全市殡葬设施体系构建，坚持高水平规划、高质量建设，在葬式结构、墓位标准、绿化及配套设施标准、生态化建设、殡葬礼俗等方面，充分发挥首都在全国殡葬行业发展中的示范引领作用。

2.生态优先、绿色发展坚持生态优先原则，树立绿色殡葬观念加强宣传引导，完善激励政策，逐步提高节地生态葬和立体安葬比例，推动葬式结构改革加大存量用地整合、挖潜力度，提高土地利用效率，严控墓位建设标准，减少新增占地需求。

落实生态环境和文物保护要求，加强绿化，降低干扰，实现殡葬设施与周边环境的协调统一3.公益惠民、补齐短板将人民群众对美好生活的向往向生命全周期延伸，坚持基本殡葬服务公益属性，确保基本殡葬服务公平可及、群众受益，妥善处理政府、市场、社会的关系，提高政府公共服务保障能力。

完善惠民殡葬政策，促进基本殡葬服务均等化，发挥殡葬改革在保障和改善民生中的积极作用4.分类施策、合理布局统筹平衡，差异配置，分类指导，在框定全市资源总量的基础上，对不同区位、不同类型的殡葬设施提出差异化配置要求。

城市地区以环境提升为重点，降低邻避效应，推进殡葬设施与城市生活相融合；农村地区以完善公益性公墓建设为重点，保障基本殡葬服务全市覆盖第9条 规划目标坚持“保基本、全覆盖、多层次、可持续”的根本原则，统筹推进城乡均衡、生态节地、绿色人文、管理规范的殡葬设施规划建设，为首都殡葬事业的健康、可持续发展提供空间保障。

1.城乡均衡构建以基本公益性殡葬设施为重点、以多样化经营性殡葬设施为补充、城乡均衡全覆盖的殡葬设施体系重点完善公益性安置服务空白地区的设施布局，调整优化基础薄弱及服务饱和地区的安置资源结构，全面保障城乡居民安葬需求。

2.生态节地坚定不移推行殡葬改革，加强供给与需求双侧引导，完善相关配套政策，推动安葬方式从传统墓穴安葬方式向骨灰格位存放、草坪葬、树葬、海葬等节地生态安葬方式逐步过渡3.绿色人文提升殡葬设施建设质量，丰富人文内涵与服务功能，提高艺术品位和环境建设水平，形成与“国际一流的和谐宜居之都”目标相适应的环境品质，实现殡葬设施园林化、公园化。

4.管理规范规范殡葬设施规划、建设和审批管理制度，将殡葬设施规划纳入相应层级国土空间规划，健全标准体系，建立多部门协作机制，强化执法监督，构建多层级治理体系，为首都殡葬事业健康发展提供制度保障第10条 分期目标。

1.近期目标（2025年）殡葬管理法规制度不断完善，城乡均等的殡葬设施体系基本形成，基本实现人人享有基本殡葬服务，生态节地安葬比例稳步提高，殡葬设施用地整治取得阶段性进展，多部门协作管理平台具备雏形，服务人性化、环境园林化水平持续提高。

——加强公益性公墓的布局优化和规模控制，以分区殡葬设施专项规划为抓手，进一步厘清现状、优化设施布局，基本实现公益性公墓服务乡镇全覆盖——确保现有经营性公墓数量不增加、规模不扩大；积极对接相关部门，腾退与禁限建要素矛盾突出占地；提高绿化及配套设施建设水平，全面提高服务质量。

——加强现有殡仪馆设备改造，提高节约资源、生态环保、污染物减排能力，加强配套设施及环境建设投入推进与区域发展定位存在矛盾的殡仪馆的搬迁选址工作——试点殡仪服务站建设，可与公益性公墓建设相结合，为居民提供便捷的基本丧葬服务。

——以规划集中建设区和“三沿五区”为重点，稳步推进散坟迁移——取消土葬政策区——推进智慧殡葬建设，构建殡葬管理服务信息平台，推动殡葬服务线上线下融合发展2.远期目标（2035年）殡葬设施体系、服务体系、制度体系、治理体系和文化体系全面建立、协调发展，更好地满足人民群众逝有所安的需求，厚养薄葬、文明节俭、生态环保的殡葬新风尚全面形成。

——全面形成城乡覆盖、均衡优质的殡葬设施体系，全面保障城乡居民多层次、多元化安葬服务需求——经营性公墓全面实现园林化建设，服务水平进一步提高，提供多样化、个性化、科技化殡葬服务——殡仪馆规模与布局基本稳定，综合殡仪服务能力、园林化建设水平、环境融合发展质量达到国际先进水平。

——有序开展殡仪服务站建设，形成原则上以乡镇为单元的城乡殡仪服务网络，满足城乡居民文明治丧需求3.远景目标（2050年）殡葬改革不断深化，城乡均等的高质量殡葬设施体系全面形成，生态节地葬比例不断提高，智慧化水平持续提升，服务水平与群众需求和经济社会发展同步提高，引导城乡居民树立文明、现代、生态绿色的殡葬理念，全面实现规划目标。

第11条 指标与标准本条规定的各项标准以现行法规标准和政策文件为基础制定如后续相关法规标准和政策文件调整后出现与本节标准矛盾的情况，按照从严原则执行1.节地生态葬比例大力推行节地生态安葬推广不占或少占土地、少耗资源、少使用不可降解材料的节地生态安葬方式。

严格控制墓位建设标准，不断提高节地生态安葬比例，引导从依赖资源消耗，逐步向绿色生态可持续发展转型至2035年，全市新增骨灰实现100%节地生态化安置节地生态葬包括骨灰格位、草坪葬、树葬、海葬、节地墓位等。

加强宣传教育和政策引导力度，逐步降低传统墓穴葬比例至2035年，全市年新增骨灰安置量中的节地型墓葬、立体葬、生态葬比例力争达到5:3:2公益性公墓应充分发挥引导葬式改革、推广生态节地安葬的示范带动作用，进一步控制传统墓穴葬比例。

公益性公墓中的墓葬数量不应高于骨灰安置总量的40%，节地型墓葬、立体葬、生态葬比例按照4:4:2进行引导2.公益性公墓服务覆盖率建立城乡均等的基础殡葬服务体系加大城乡公益性节地生态安葬设施建设力度，因地制宜、科学合理规划选址，提供树葬、撒散、骨灰存放等多样化节地生态安葬方式，提高建设管理和服务水平，提高群众认可度和满意度。

至2035年，全市公益性公墓乡镇服务覆盖率达到100%；新增骨灰公益性公墓安置比例力争由现状的30%提升至50%左右3.墓位建设标准安置骨灰的独立墓位（单穴）占地面积不得超过0.5平方米，综合占地不得超过2平方米；合葬墓位占地面积不得超过0.8平方米，综合占地不得超过2.5平方米。

骨灰安放格位的单位建筑面积指标不大于0.25平方米，综合占地不得超过0.5平方米综合占地指集中墓区内每个墓位占用的平均用地面积，计算方法为各类集中墓区的总面积除以该类墓区内可容纳的骨灰总量综合占地为间接计算型指标，不可直接测量获得。

集中墓区指某类墓位相对集中分布的区域，包括墓位自身占地（即净占地）及相邻的道路和绿化用地，不含集中成片的绿化和配套设施用地生态葬用地计入绿化用地（不含海葬）其中，草坪葬每穴占地面积宜控制在0.1平方米以内，树葬每穴占地面积宜控制在0.5平方米以内。

安置遗体的墓位（含合葬墓位）占地面积不得超过4平方米各类墓位的墓碑高度不得超过地面0.8米，鼓励墓碑小型化、艺术化或不设碑第二章 规划要求与策略严格控制总量，推进城乡共享，优化管理层级，强化时序管控，尊重民族习俗，推动殡葬设施规划建设在普惠化、节地化、生态化、人文化、绿色化方面向更高水平迈进，形成布局合理、功能齐全、惠民公益、绿色生态的殡葬设施网络。

第一节 框定规模总量，规范土地利用第12条 严格控制总量在保障城乡居民殡葬需求的基础上，坚持节约集约利用土地，充分利用存量资源，严格控制殡葬设施数量及占地规模至2035年，全市各类殡葬设施占地总规模原则上不再增加（现状占地规模不含散坟和集中埋葬点）。

逐步建立以公益性服务为主体的殡葬设施发展格局，优化公益性公墓布局，压缩现状占地，形成与安置容量相适应的发展规模除特殊情况外，全市原则上不再新增殡仪馆和经营性公墓审批，进一步加强规模管控和用地规范化管理1.殡仪馆：基本保持现状

现有殡仪馆占地规模可满足未来长期全市火化处理能力要求除特殊情况外，至2035年，原则上不再新增殡仪馆审批（不含迁建）或扩展占地2.经营性公墓：全市资源统筹现有经营性公墓占地规模可满足至规划期末全市骨灰有偿安置需求。

除特殊情况外，至2035年，原则上不再新增经营性公墓审批或扩展占地3.公益性公墓：合理控制增量应以安置范围内的服务人口、公益性骨灰安置比例和散坟迁移任务合理预测公益性骨灰安置需求，严格按照葬式结构和占地标准进一步估算安置用地需求。

至2035年，力争将公益性公墓占地总规模压缩至现状的70%左右根据《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，未来全市常住人口将长期稳定在2300万左右，考虑墓位租期届满后的循环利用和节地生态安葬方式的推广普及，预计2035年后，全市殡葬设施总体规模将长期保持稳定，不再出现大规模增长。

第13条 严守“红线”要求严格落实两线三区、饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位等禁限建要素管控要求，按照相关法律法规要求，合理确定用地范围禁止建设要素管控线内禁止一切新增殡葬设施建设。

现有设施应系统梳理民政、规划、建设等部门相关审批手续，与禁建要素主管部门充分协商，逐个制定处理方案第14条 严格土地用途管制严格落实土地用途管制制度，推进殡葬设施用地管理规范化新增设施需严格按照相关法律法规要求进行土地用途管理。

现有设施需系统梳理民政、规划、土地和建设相关手续，核实土地权属、现状、规划用地性质和土地租赁合同，确认用地范围，手续不全部分需补办相应手续，腾退部分应优先还林还绿第二节 补齐制度短板，实现城乡共享第15条 打破二元分置，实现城乡共享

打破城乡界线，针对过去城市地区过度市场化经营、农村地区依靠农民自我服务导致的高价墓和私埋乱葬屡禁不止等问题，突出公益导向，将公益性骨灰安葬服务对象由农村居民扩展至城乡居民，打破垄断、平抑价格，解决供需失衡、结构失调、价格过高问题，补齐城镇居民无公益性安置服务短板，提高农村地区公墓建设管理水平，确保人人享有公益性基本殡葬服务，实现城乡殡葬设施共建共享。

加强经营性公墓兜底服务功能在不宜建设公益性公墓的城市化地区（如中心城区、新城集中建设区），以及人口密度过低、安置需求小于公益性公墓建设最低容量的地区（如山区乡镇），鼓励由临近的经营性公墓承担部分公益性骨灰安置任务，节约土地资源，降低运营维护成本。

经营性公墓应提供数量不低于10%的保障性生态节地安葬设施用于兜底服务第16条 优先保障公益性骨灰安置设施建设以保障城乡居民安葬需求为前提，按照节地生态、规模适度、公益惠民原则，优先建设公益性骨灰堂，统筹建设公益性公墓，保障公益性殡葬设施用地，推动形成以公益性为主体、经营性为补充、节地生态为导向、城乡统筹兼顾的骨灰安置服务供给格局。

第17条 重构管理体系，提升设施管理层级建立长效管理机制，提升设施管理层级，加强资源统筹构建“市—区—乡镇”三级公益性公墓体系，以市、区为建设审批和资源统筹层级，以乡镇为基本管理层级，将村级公墓纳入乡镇级管理，实现大范围资源优化配置，避免重复建设，提高管理效率和规范性，提升服务水平。

1.建立村墓镇管制度明确公墓管理层级，以区为单位制定公益性公墓规划建设方案，以乡镇为单位统筹规划实施，由市级进行审定强化乡镇政府管理责任，完善考核办法，健全评价标准现状村级公益性公墓由乡镇政府统一管理、运营，切实扭转目前部分村级公墓存在的举办主体不明、监管不到位、违规对外销售等问题。

2.完善乡镇级公益性公墓建设管理以乡镇级公益性公墓为重点，统筹推进基本殡葬服务全覆盖强化公益性公墓乡镇集中管理，实现科学合理的骨灰安置容量，提高管理水平，节约集约利用土地资源鼓励打破乡镇辖区限制，综合安置需求量、公墓规模合理性和安置服务便利性，统筹划定乡镇级公墓骨灰安置服务范围。

人口分布分散、交通条件较差、不适宜建设乡镇级公墓的地区，可以以村级公益性公墓作为补充通过设置公益岗位、聘请专业人员等方式，加强后续维护管理，逐步改变农村墓地无人管、环境差等问题3.强化市级资源统筹加强市级层面对全市骨灰安置资源的统筹力度，在全市范围内进行资源调配，统筹解决中心城区居民公益性骨灰安置需求。

第三节 加强综合分析，合理确定选址第18条 多要素综合确定选址殡葬设施选址应以满足相关法律法规和技术标准规定的禁止性要求为前提，统筹考虑人口分布、功能布局、交通区位、文化心理等多方面因素，合理确定用地位置与服务范围。

人口布局方面，应优先在安置需求较高区域周边选址，降低交通成本功能布局方面，应避让集中建设区、人口密集区、生态功能突出或生态敏感地区，避免功能干扰交通方面，应优先于高速公路、快速路及干线公路周边区域选址，方便居民祭扫，但需注意避免紧邻“三沿”地区，以免造成不良视觉影响。

文化心理方面，应与住宅区、村庄、学校、医院等敏感功能建筑保持适度距离，缓解周边居民心理压力殡仪馆选址应同时满足卫生防护距离要求第19条 强化时序管控，滚动释放空间资源1.坚持需求导向，避免盲目占地结合当地习俗、交通和地理条件，以安葬意愿调查和需求预测为依据，优先选择意愿强、需求大的地区试点建设公益性公墓，根据试点经验逐步推广，避免一次性盲目铺开，造成土地和资源浪费。

2.分期分批建设，减少环境干扰以3—5年为周期估算安置需求，分期分批进行墓穴建设，未利用土地应先期用于绿化，原用地性质为农用地或林地的应维持原使用功能3.强化动态管控，建立增减挂钩机制建立殡葬用地增减挂钩机制，以保障城乡居民殡葬服务需求为前提，将禁限建要素和违法违规用地清退释放出的土地资源与新增公益性公墓用地挂钩联动，保持全市殡葬设施用地总量相对稳定，进一步提高公益性公墓的土地节约集约利用水平，实现用地规模稳中有降。

公园绿地、林地和耕地中的散坟和集中埋葬点在迁移后应恢复原有功能4.优先存量资源以兼顾安置容量与服务便利度为前提，充分依托现有设施，大力挖潜已占土地资源，尽量避免另行选址新建，减少邻避影响范围新增设施应优先利用减量腾退用地和荒山瘠地。

第四节 关注重点问题，完善服务体系第20条 明确重点区域，平稳推进散坟迁移鼓励结合城镇化发展和重点功能区建设，对现有散坟和集中埋葬点进行撤并整合和依法改造坚持“先建墓、后搬迁”的基本原则，以中心城区、“三沿五区”、重点功能区和重大项目建设区为重点，建立治理台账，制定实施计划，平稳推进散坟、集中埋葬点迁移。

鼓励采用生态葬、立体葬的方式进行迁移安置，研究制定相关政策，对采用上述安置方式的权利人给予适度奖励非重点区域的散坟和集中埋葬点，可结合权利人和村集体意愿制定具体处置方案，具备条件的集中埋葬点可就地整改提升为公益性公墓，纳入规范管理。

第21条 全面推行火葬，取消土葬政策区落实国家葬式葬法改革要求，以生态、文明、绿色、环保为原则，全面推行火葬综合考虑公益性公墓建设情况和交通条件，在保障人民群众安葬需求的基础上，合理制定土葬政策区调整实施计划。

在2025年前取消土葬政策区，实现市域范围内火葬区全覆盖，市域遗体火化率达到100%鼓励现状土葬政策区的乡镇试点建设殡仪服务站，做好改革过渡期的衔接服务第22条 尊重民族习俗，保障多元服务需求尊重少数民族丧葬习俗，维护民俗团结和社会稳定。

按民族习俗实行土葬的，应在少数民族公墓集中埋葬鼓励允许土葬的十个少数民族群众自愿选择火葬少数民族骨灰安置设施的建设管理应参照一般公墓，少数民族乡镇和村可建立公益性公墓，并加强规范化管理加强少数民族节地生态葬法研究和传承创新，推行绿色土葬，使用可降解棺材或包裹物，推动地面标志物生态化、微型化。

研究制定尊重和保护少数民族合法权益、规范少数民族殡葬工作的地方性法规，对少数民族殡葬用地、经营服务、丧葬事务管理等问题做出规范性规定第23条 加强政务保障，支撑政治中心建设提高现有殡葬设施对国家党政机关重大丧事活动及安葬需求的保障能力。

提升八宝山殡仪馆环境品质和配套设施建设水平，提高对国家党政机关重要丧事活动的保障能力提升八宝山革命公墓环境质量，加强悼念瞻仰、爱国主义教育、政德教育和生命文化教育功能，建设成为全国规格建制最高、红色教育资源最为丰富的园林式公墓。